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李旭紅:“雙循環”發展格局下 財稅政策應相機抉擇

為應對當前經濟形勢的不穩定性及不確定性,我國確立了加快形成以國內大循環為主體、國內國際“雙循環”相互促進的新發展格局,并強調財政政策要更加積極有為、注重實效。因此,“雙循環”發展新格局下我國的財稅政策應該積極發揮作用以促進中國經濟行穩致遠。

“內循環”經濟財稅政策應該如何著力?

“內循環”這一概念的提出與當前國際經濟形勢的發展密切相關,由于受新冠肺炎疫情的影響,全球產業鏈斷裂,世界經濟呈現衰退的趨勢,從而導致外部需求減少。在這樣的背景下,我國經濟的持續發展應大力促進內需,加快形成以國內大循環為主體。

財稅政策促進“內循環”發展首先需要辨析我國“內循環”的優勢,盡可能揚長避短,發展支柱產業及主體市場的優勢,同時還應該補短板,發揮“木桶效應”,全面提升我國經濟發展的均衡水平。因此,應結合我國的就業、產業、地區的特點,發揮我國“內循環”的優勢并盡可能運用財稅政策有效激勵及引導。

從就業的角度看,我國依然具有顯著的勞動力競爭優勢,長期以來我國的人口紅利為促進中國的消費市場發展發揮了積極的作用,同時,高質量低成本的勞動力供給一直是我國經濟快速發展的決定性因素之一,也是吸引國際資本投資的關鍵。雖然,在供給側結構性改革的背景下,我國的勞動力逐漸向人力資本轉化,同時,也面臨著由于產業結構升級勞動力隱性失業等狀況,但無論從消費還是供給的角度來看,我國人口的規模及人力資本的儲備都是發展的重要優勢。因此,在“內循環”發展中,我國財稅政策應該繼續發揮促進就業的積極作用。這既是當前“六保”及“六穩”的必然選擇,對于社會的穩定也是至關重要。同時,從更長遠的角度看,我國只有發揮要素的優勢,才能在經濟增長中產生更大的效應及價值增加,而勞動力及人力資本對于我國經濟增長而言是重要的動力及潛力。

具體而言,財稅政策可以從以下幾個方面著手促進就業。

首先,對于中小企業及民營企業而言,勞動力密集型的行業較多,通過降低雇主勞動力成本的方式可以獲得更大的就業激勵,為勞動力提供更多的就業機會。而雇主勞動力最顯著的成本除了工資之外就是社會保險支出,因此,應該繼續貫徹社會保險的各項改革工作,盡快實現全國統籌,避免勞動力遷移產生障礙,從而均衡各地的勞動力成本。同時,加強社會保險繳費管理,通過依法繳納并擴大覆蓋面從而為降低繳費率創造空間。此外,可以根據企業的規模及勞動力的密集程度出臺差異化的政策,精準施策,對于勞動力密集型行業給予更大的扶持,從而促進就業。

其次,從雇員的角度來看,降低個人所得稅的負擔具有激勵作用。我國從2019年全面實施新的個人所得稅法以來,大幅降低中低收入人群的稅負,發揮了對于勞動參與的積極鼓勵作用,同時,也通過進一步的法制化及有效征管,使自然人更為公平納稅,減少稅收流失及漏稅行為。但是,隨著產業結構的多樣化,有許多新型的就業方式出現,如何能夠實現對于新興行業從業的征稅,同時,又不會抑制勞動供給的積極性,減少閑暇替代勞動,尤其是年輕人新的就業觀及新的就業方式及自雇行為的增加,都需要我國的個人所得稅法增加彈性。

再次,發揮我國人力資本的優勢,還需要考慮對于高端人才的財稅政策激勵。雖然從公平的角度去看,勞動力的稅負應該是均等的,但是,新經濟學的理論指出,人力資本投入具有更高的經濟貢獻,因此,財稅激勵政策應該統籌考慮相應的人力資本稅收優惠。

從產業的角度看,近年來我國供給側結構性改革的深入推進已經達成了更多的共識,例如,未來在“內循環”中我國應該大力發揮制造業、高科技型產業的優勢。同時,也不應忽略服務業的優勢。筆者及研究團隊近年來對于一些區域經濟的調研及數量分析發現,服務業的經濟帶動作用突出,無論是現代服務業還是生活服務業均具有強勁的發展潛力。受疫情影響,許多地方的服務業受到了較大沖擊,其直接反映出經濟的快速下滑。因此,服務業在我國的“內循環”中作用是不可忽略的,同時,服務業對就業有更好的吸納能力,有利于環境友好發展,具有經濟附加值高等多項優勢。

具體而言,“內循環”的產業政策導向可以從以下這幾個方面發揮財稅政策的激勵作用。

第一,增值稅政策依然應發揮主導作用,雖然,增值稅具有典型的中性原則,但是根據近年來世界各國的增值稅發展趨勢,許多國家出于政策目標均實施了一定的差異稅率,所以,在政策的選擇上,我們不能一味地僅強調“中性”而忽略稅制彈性的特點。當然,我國在“內循環”產業導向中并不一定要對于增值稅設置過多的差異,通過普惠式的減稅同樣可以發揮積極的產業鼓勵作用。因為,產業的鏈條是相互關聯的,尤其是應對疫情的沖擊迫切的任務是復工復產,下降經營環節的稅收負擔顯然有利于產業復蘇及發展。

第二,在所得稅上可以嘗試采用差異化的政策,例如繼續發揮高新技術企業的優惠稅率等。但是,需要關注到,在新一輪的世界減稅浪潮中,尤其是2020年世界各國出臺大量的對沖財政政策中,我國的標準企業所得稅稅率已無顯著的稅制競爭力,尤其是在降低直接稅比重的改革中,企業所得稅可以根據“內循環”產業導向性作適當的差異政策設計。

第三,必須認識到,受疫情的影響一些中小企業依然困難重重,所以延期納稅及適當減免政策也是“內循環”經濟激勵中需要考慮的問題。

關于“內循環”的地區導向激勵,主要應該觀察到我國區域經濟的差異仍然存在,所以,“內循環”的區域優勢仍然在沿海地區、東南部區域以及大城市經濟圈。顯然,要發揮“內循環”的區域經濟優勢,這些區域仍然是需要重點支持的,關系到經濟發展的增量。但是,從財稅政策的角度去看,這些區域經濟實力雄厚,地方財政實力也較為扎實,給予其減稅政策并不能夠產生雪中送炭的作用,只能是錦上添花,激勵作用不一定十分顯著。但是,發達地區也需要經濟的可持續發展及提升。因此,從激勵的角度去看,可以探索地方財政與事權之間的匹配性問題,通過法治的手段適當下放一部分的合理稅權,調動地方的積極性,既健全了地方財政收入,也有助于降低財政風險。而欠發達地區,尤其是貧困地區、民族地區、邊遠地區,則應該通過加大轉移支付力度,并給予更大力度的稅收優惠政策,大力支持其發展,使其成為“內循環”的經濟增量。

“外循環”財稅政策應該如何發揮引導?

“內循環”的同時,還應該關注“外循環”。雖然,我國的外向型經濟受到疫情的較大沖擊,但是我國改革開放的戰略是不變的,通過大力促進高水平的開放,尋求“外循環”更好的平衡點及共贏點,以促進我國經濟發展以及世界的合作共贏。

從財稅的角度去看“外循環”可以包含兩個維度。一個維度是立足于本國的對外開放。目前我國最重要的戰略部署是18個自貿區(港),遍布全國的不同區域,并且每一個自貿區(港)都有相應的優勢產業定位及外部經濟關聯重點,是在內引外聯方面重要的支撐,也是帶動我國現代化產業集群及區域經濟協同發展的重要支點。

目前,對比18個自貿區(港)的稅收優惠政策,海南自由貿易港的政策是最為優惠及吸引投資者的,包括“零關稅”、15%低稅率的企業所得稅、最高15%稅負的個人所得稅以及兼并多個流轉稅稅種創造性地設置銷售稅等。海南自貿港的稅收方案公布之后受到了業界的高度關注,并帶來了海南投資熱情的顯著提升。

海南自貿港的案例可以非常明晰地告訴我們,開放是人類社會共贏的必由之路,無可逆轉,市場投資的關注及信心是最重要的證明。但是,同時也應該關注到,即使我國18個自貿區(港)在“外循環”中所發揮的功能舉足輕重,但是,除了海南自貿港之外,其他17個自由貿易試驗區的稅收優惠政策是十分有限的,缺乏全國統一的政策,主要以地方財政補貼為主。

誠然,自貿區主要的功能在于貿易便利、制度創新,但改革開放40年的成就告訴我們,差異化的發展道路使我國獲得了更多的機會及快速增長。因此,不能夠僅僅因為避免成為稅收洼地而局限我國“外循環”發展中稅收政策所能發揮的積極效應,應該通過給予相對統一的稅收優惠政策,進一步發揮自貿區(港)在“外循環”中的帶動作用。

另一個維度是基于多邊合作角度的開放。“外循環”應該繼續發揮我國參與世界多邊合作的作用。多邊稅收合作關系包括包容性增長框架、“一帶一路”稅收合作等等。近期,國際經濟形勢發展的不確定性增加,一些國家單邊行為產生,使有些人對于稅收多邊合作的前景產生懷疑及擔憂。其實,開放經濟的本質是商品、資本、勞動力及數據的自由流動,但是,流動僅是形式,目的在于帶來經濟更大的回報及社會福祉的增進。所以,要素流動的速度及覆蓋面或許短期內會受一些外部環境因素的制約有所減緩,但是,總體而言,趨勢是無法避免的。

縱觀全球500強企業,清晰可見,其獲得利潤的基礎不會僅限于一個國家。當世界上有越來越多的市場主體在國際分工中獲得了比較優勢及利潤,則由利潤在全球分配中所產生的世界各國稅收利益的分配與協調便產生了。所以,積極參與國際稅收合作,增強我國的話語權,并從國際稅收分配新規則中去尋求我國“外循環”經濟發展更好的空間及環境應該也是下一步需要關注的重點。

總而言之,財稅政策需要對特定經濟社會形勢作出相機抉擇。當前“雙循環”已經成為發展的新格局,因此,財稅政策也應該圍繞著“雙循環”去調整,并有所側重,爭取發揮更為積極的作用。(作者系北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長、教授

編輯:張瑜

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