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白景明:抗洪救災 中國財稅制度顯優勢

2020年是極不尋常的一年。在經濟下行壓力漸強的背景下,年初新冠肺炎疫情突然暴發,年中多個省市區又遭遇洪澇災害。面對嚴重的汛情,各方力量齊動員,把損失控制在了低位。

自然災害的應對能力是一個國家制度體系狀況的集中體現。中國是洪澇災害頻發且影響深重的國家,也是應對能力最強的國家。對洪澇災害及時有效地控制,表明中國特色社會主義制度具有無可比擬的優越性,特別是中國特色社會主義財稅制度發揮了重要作用。

統一領導、分級管理確保了抗洪救災上下聯動

中國特色社會主義制度在行政管理方面的突出表現就是全國一盤棋,中央統一領導,地方分級管理。財稅制度植根于社會基本制度。全國一盤棋的行政管理體制必然衍生出統一領導、分級管理的財稅制度。

“統一領導”表現在五方面:一是稅制全國統一,二是財政政策取向全國統一,三是預算管理制度全國統一,四是支出政策取向全國統一,五是收支平衡關系取向由中央統一協調確定。“分級管理”表現在四方面:一是一級政府一級預算,二是地方政府有一定的稅政管理權限,三是地方政府在落實中央統一支出政策條件下可自行制定與區域發展規劃相銜接的地方支出政策,四是以中央統一制定的預算管理制度為依據實施預算管理并探索改革。

防控洪澇災害本身就是跨區域綜合治理問題,客觀上要求國家制定整體治理規劃、統籌安排抗洪行動、建立上下聯動機制。統一領導、分級管理的財稅制度具有依照國家總體意志,核定收支執行預算的內在屬性。

每臨洪澇,國家財政均能做到快速反應,不僅資金及時足額到位,而且政策供給有的放矢,形成了強有力的資金和物資協調保障機制。這種上下聯動機制具有三大突出效應:一是及時彌補地方應急財力不足;二是統籌考慮區域間資金保障;三是綜合考慮資金使用效率,放大資金績效。

顯然,這種機制是一種全局為重的機制。具體來說,就是把財政資金視為全民資金而非區域性資金。目前,中部省份一般公共預算支出來自中央轉移支付的比重在50%~80%之間,中西部洪澇災害嚴重省份的抗洪資金絕大部分來自中央。同時,各省還實行統一的救災稅收政策。

支出政策長期連貫,穩定了抗洪救災資金保障基礎

支出政策長期連貫穩定,是中國特色社會主義財稅制度的優越性之一。抗洪救災表面上看是應急事項,實則不然。抗洪救災效果如何,歸根結底取決于防洪設施狀況。今年抗洪救災工作順利推進且見效很快,得益于當期高效精準的動員能力,更得益于水利和環境保護持續高投入的支出政策帶來的相關設施的規模擴張、結構優化和質量提升。

新中國成立后,我國防洪設施建設投入即被列入財政支出重點。改革后,水利設施建設投入也始終被列為重大支出政策。國家財政水利投入主要有一般公共預算和政府性基金預算兩個渠道,其中前者占比70%左右。進入21世紀后,每個“五年規劃”國家財政水利投入均達上萬億元。“十三五”期間預計超過3萬億元,其中一般公共預算支出將突破2.3萬億元。目前,水利支出占一般公共預算支出比重穩定在2.5%左右,絕對額已超過4500億元,其中水利工程投入1800多億元,防汛120多億元、南水北調150億元左右。

近年來,水利投入保持高增長勢態。2014年5月,國務院常務會議布置建設172項重大水利工程,截至今年上半年已累計開工146項,在建投資規模超過1萬億元。今年,水利建設又被納入“兩新一重”,投入繼續加大。7月8日國務院常務會議決定,2020年~2022年,將重點推進150項重大水利工程建設,其中防洪減災56項。投資規模匡算近1.3萬億元,超過500億元的項目有5個,300億元~500億元的項目有4個,100億元~300億元的項目有18個。

我國水利支出政策立足點是從多角度解決水利問題,在資金配置上體現為水利工程建設、移民、環境保護設施建設等多管齊下。環保設施投入與水利設施投入具有內在聯系,共同構筑起防洪救災的基礎設施。2000年后,我國環保投入也持續高速增長,其中水體保護年度支出已超過1200億元,自然生態保護年度支出達600多億元。這種投入長期增長機制使我國形成了“堅實的防洪救災基礎條件”。

政府收入制度注重宏觀調控為抗洪救災創造了條件

注重宏觀調控是我國政府收入制度的突出特點。這種制度安排既確保了重點社會事業發展資金籌措,又有效引導了市場主體的投資行為。

從抗洪救災角度看,我國始終注重水利建設資金籌措和抗洪激勵。在中央財政層面設立了中央水庫移民扶持基金和國家重大水利工程建設基金收入,其2019年收入分別為277.8億元和160億元。地方財政也設立水利建設基金,并從土地出讓收入中計提部分水利建設資金。

在稅制方面,針對抗洪救災確立了一系列稅收支持政策,主要涉及所得稅、貨物和勞務稅、財產稅三大稅類。比如,企業實際發生的自然災害財產損失經專項申報后準予在計算應納稅所得額時扣除;受災地區個人取得的政府部門發放的撫恤金、救濟金免征個人所得稅;災后重建時對未達到增值稅起征點的個體工商戶免征城建稅、教育費附加和個人所得稅;對因不可抗力喪失住房而重新購買住房的可酌情準予減征或免征契稅等。

政府收入制度對抗洪救災的支持,一方面拓展了抗洪救災資金來源,為防災、控災、減災三個環節的設施建設長期相對穩定創造了條件;另一方面減輕了市場主體和個人的災害損失,也減輕了個人參與救災的負擔。

這些制度安排充分體現了社會主義制度以人民生命財產安全為重的優越性,也表明我國的財稅制度充分落實了社會主義人民當家做主、全力保障民生的政策,因而也提高了政府的公信力和執行力。

(作者為中國財政科學研究院原副院長、研究員)


編輯:張瑜

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