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觀往知來:從兩部稅法看稅收法定落實

劉劍文 趙菁

兩法通過對接改革進程、回應理論和實踐爭議、體現制度創新等方式,實現了稅收制度的進一步優化。

今年8月11日,十三屆全國人大常委會第二十一次會議通過了城市維護建設稅法和契稅法,兩法均于2021年9月1日起施行。至此,現行18個稅種中有11個已經立法,我國稅收法治又取得重要成果。

與此前的稅收立法一樣,這兩部稅法的制定,是在不斷回顧以往立法經驗與缺漏的基礎上,充分發揮立法機制吸收多元意見表達的優越性,在民主立法、科學立法的指導下,通過對接改革進程、回應理論和實踐爭議、體現制度創新等方式實現了制度的進一步優化。觀往知來,透過這兩個稅收立法成果,可以對我國落實稅收法定原則的進程做一個階段性回顧,對未來的稅收法治發展做進一步前瞻。

穩步推進  一稅一法、完善授權、提高層級

落實稅收法定原則,一稅一法穩步推進。黨的十八屆三中全會以來,我國在落實稅收法定原則的基本要求下,朝著一稅一法的目標穩步邁進:2016年通過了環境保護稅法,2017年通過了煙葉稅法、船舶噸稅法,2018年通過了車輛購置稅法、耕地占用稅法,2019年通過了資源稅法,今年通過了城市維護建設稅法和契稅法。如今,落實稅收法定原則的進程已過半,需總結經驗,砥礪前行。

完善授權與備案制度,稅收授權規則更加規范、明確和適度。諸多新立稅法中,都對稅收授權立法的授權對象、備案機關作出了詳細安排,城市維護建設稅法和契稅法也不例外。具體來看,按照授權對象可分為兩種:一是授權給國務院,并報全國人大常委會備案,如契稅法第六條第二款、城市維護建設稅法第二條、第六條的相關規定。二是授權省、自治區、直轄市人民政府提出,報同級人大常委會決定,并報全國人大常委會及國務院備案,如契稅法的第三條第二款、第七條的相關規定。

整合規范性文件,法律規則具有充足的實踐基礎和可操作性。法律規則具有規范性,即“受其規整之人,應依其規定而為行為”。相應的,通過具體的稅法規則,稅務機關和納稅人都應當能夠知悉其權利(力)義務。城市維護建設稅法和契稅法充分整合了現有暫行條例、暫行條例細則以及其他規范性文件的具體規定,進一步簡化了稅收法律體系。同時,通過提高立法層級,彰顯了納稅人同意權。

穩中求變  對接改革、回應爭議、制度創新

稅制平移對于稅收法定的實現,不僅包括制度的沿襲,更包括對制度的思考與修正。

與時俱進,以立法對接改革動態。在全面深化改革新時期,財稅制度改革必然順應改革大背景及時跟進,并通過立法的形式固定下來。如契稅法第二條對征稅對象的修正就是對接2019年土地管理法修改,集體經營性建設用地入市改革在全國范圍內推行。城市維護建設稅法為順應2015年推進財政資金統籌使用的部署,不再規定立法目的及稅款使用方向。

充分發揮立法機制優越性,以立法回應理論與實踐爭議。對納稅期限,契稅法規定“辦理土地、房屋權屬登記手續前申報繳納契稅”。取消了在納稅義務發生之日起10日內辦理申報和繳納的要求,回應了理論上關于契稅納稅義務發生時間和納稅期限次序顛倒的邏輯爭議。同時,通過合并申報環節和納稅環節,簡化了辦稅流程,提高了稅收征管效率,更加符合當前契稅征管實際。

體現制度創新,構建稅收征管協作機制框架。在信息化與專業分工精細化的大背景下,各部門合作與信息共享是當下及未來稅收征管的必然趨勢,這一點也充分體現在近幾年的新立稅法中。如契稅法第十三條新增了稅務機關與相關部門的涉稅信息共享和工作配合機制,以及稅務機關及其工作人員對信息的保密義務的規定。

法治前瞻  攻堅克難、精雕細琢、協同推進

稅收法定原則的落實是一個動態的過程,道阻且長,然行則將至。

攻堅克難,消費稅法、增值稅法、房地產稅法等重大稅種法的落地尚需努力。稅法的可行性和實施程度有賴于配套制度建設。目前看來,消費稅法、增值稅法、房地產稅法還是“難啃的骨頭”,需要審時度勢、周密考量、迎難而上。

精雕細琢,稅收立法進入高質量發展新時期。立法質量是法律體系建設的生命線,通過立法質量,可以窺見一個國家立法乃至其法律文明之全貌。一稅一法實現后,稅收立法必然進入一個高質量發展的新時期。具體而言,應及時回顧和反思,積累立法經驗,吸取教訓,在未來立法上有所鏡鑒,從實質上落實稅收法定原則。應加強法律、行政法規、部門規章及規范性文件逐步、逐級、逐層的清理工作,形成層次分明、結構完整、有機聯系的稅收法律制度統一整體。應重啟對稅法總則立法的研究,為稅收法律體系提供智識保障。長遠來看,還應在稅法總則和多部單行稅收法律基礎上,編纂有中國特色的稅法典。

協同推進,提升稅收執法水平、司法質效、守法自覺。從執法來看,政府職能轉變的大背景下,稅收執法應更注重法律的謙抑性。在不斷提高執法質量、嚴格執法的同時,不斷提升納稅服務水平。從司法來看,作為維護稅收正義、保障納稅人權益的最后一道防線,稅收司法應持續推進稅收司法機構、人員、審判的專業化發展。從守法來看,稅收法治教育應轉換思維,吸引納稅人以更加積極主動的態度參與到立法、征稅、用稅、國家治理的行列中來,形塑國家治理新文化。

(劉劍文系北京大學教授,趙菁系遼寧大學博士生)

編輯:張瑜

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