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完善減稅降費政策應如何發力

梁季

新冠肺炎疫情給全球經濟帶來“停擺式”沖擊,盡管隨著疫情得到控制,我國各項宏觀經濟指標向好趨勢明顯,但絕大多數微觀市場主體經營困難,仍需要減稅降費政策為市場主體保駕護航,共克時艱。

剛剛結束的中央經濟工作會議強調,要持續激發市場主體活力,完善減稅降費政策,強化普惠金融服務,更大力度推進改革創新,讓市場主體特別是中小微企業和個體工商戶增加活力。

從目前的宏觀稅負水平和財政風險來看,繼續實施大力度的普遍性降稅(費)的空間已經較為有限。完善減稅降費政策,就要在保持宏觀稅負相對穩定的前提下實行有增有減的結構性減稅(費),即通過稅費制度(政策)的結構性調整,實現我國稅制體系結構、稅費收入結構、稅源結構以及納稅人結構向更加均衡的方向發展。

構建“雙主體”稅制模式

從收入功能看,我國稅收體系呈現出明顯的“一稅獨大、結構失衡”特征,這種稅制結構特征的弊端愈發明顯。

首先,增值稅長期處于“絕對優勢”地位,受到過度關注。盡管經過多輪減稅,2019年國內增值稅收入占全部稅收收入的比重仍達到39.5%(占GDP的比重為6.3%),收入占比超過位居第二位的企業所得稅16個百分點。目前增值稅已然成為各相關主體利益訴求的主要焦點和載體,各級政府收入仰仗于它,財稅部門管理重點聚焦于它,納稅人的納稅事務和稅費成本集中于它,任何一次政策調整都牽動各方神經,引發激烈博弈,致使改革推進異常艱難,或使改革遲遲不能完全到位,或為平衡各方利益而在改革中增加了諸多“補丁性”政策,影響稅制的科學性與穩定性,進而影響我國市場配置資源效率的發揮。

其次,個人所得稅長期處于“弱勢”地位。2019年個人所得稅收入占全部稅收收入的比重僅為6.6%,占GDP的比重僅為1.1%,而OECD國家個人所得稅收入占GDP比重通常都在6%以上,這不但使得我國稅收調節收入分配的功能“缺位”,還一定程度上影響我國宏觀調控機制的自動穩定性能力,不利于中等收入群體的形成和擴大,進而影響我國消費市場潛能的釋放。

為此,當前這種增值稅“一支獨大”的稅收體系格局迫切需要改變,未來中長期稅制改革應以建立增值稅和個人所得稅的雙主體稅收體系結構為目標,這既是深化我國宏觀調控制度體系改革的需要,也是推進我國供給側結構性改革的需要,還是增強我國微觀主體活力、提升我國市場運行效率的需要,更是優化宏觀、微觀收入分配結構促進“雙循環”新格局形成的需要。

倡導納稅人間以不含稅價簽訂合同

增值稅是我國最大的稅種,覆蓋全部市場主體,且參與初次分配,

它直接關系到我國市場主體成本負擔、市場配置資源的決定性作用發揮程度以及社會制度性交易成本的高低。

從理論上分析,消費型增值稅的最大特點是“中性”,其具體含義是增值稅負擔不因生產環節多寡、分工粗細而增加,增值稅對納稅人的收入、成本以及利潤不產生影響,相應納稅人在其中承擔著“代付”“代收”以及“代繳”功能,即增值稅是“流經、穿透”納稅人而最終至消費者。

按照上述理論的分析,納稅人不會關心、關注增值稅政策調整,不會對政策調整有“反應”,但事實上我國增值稅政策調整或緣起于納稅人的訴求,部分改革或因納稅人反對而受阻。增值稅改革的“國情效應”既與我國目前增值稅稅制不完善有關,更與我國納稅人間簽訂合同時價格標注的“國情特色”有關,即納稅人之間習慣于以包含增值稅的價格簽訂合同。這種方式帶來兩種效應,一是納稅人(尤其是管理層)想當然地將合同價等同于其收入,認為繳納增值稅是將其經營收入的一部分讓渡給政府,因此增值稅是其繳納,由其負擔,增值稅繳納越多,其利潤空間越小;二是因含稅價在合同中已經相對固定,在增值稅稅率調整時,納稅人的銷項稅額和進項稅額隨之變動,客觀上對納稅人的營業收入(含稅合同價扣除銷項稅額)、成本(含稅合同價扣除進項稅)以及利潤形成了實質性影響。甚至在極端情況下,增值稅改革(如稅率調整)還可能成為產業鏈上下游價格調整的“借口”,使得諸如希望讓利于小微企業的增值稅減免政策在實際執行中打了折扣。我國增值稅改革的推進速度也受其影響,比如稅率調整、稅收優惠政策清理等,而增值稅制度完善又對提高市場在資源配置中的決定性作用的發揮有重要影響。

為此,應積極倡導納稅人間以不含稅價簽訂合同,可以有效糾正各界對增值稅的認識誤區,消除改革阻力,有效緩解增值稅改革帶來的短期不利影響,為進一步加快增值稅改革、消除增值稅對資源配置效率影響的制度性障礙創造環境。當然,改革必然會涉及利益調整,增值稅改革會對市場價格以及供需關系產生短期影響,但以不含稅價簽訂合同可以從制度上、機制上保證增值稅改革對市場的不利影響最小化。

繼續推進綜合與分類相結合的個人所得稅改革

2019年我國個人所得稅改革向“綜合稅制”邁出了關鍵性的一步,稅制改革帶來與其相匹配的征收管理方式的“顛覆性”轉變,這為未來稅制優化奠定了征管基礎。

個人所得稅“主稅種”地位主要體現于構建自動穩定宏觀經濟調控制度體系、擴大中等收入群體、籌集財政收入以及調節個人收入分配四個方面。以此標準來看,目前個人所得稅制度尚不完善,稅制仍為“小綜合、大分類”模式,未能完全體現量能納稅原則;扣除制度不完善,影響個人所得稅覆蓋面,進而影響其調節收入分配能力的發揮;資本性所得以及財產性所得的比例稅率無法體現個人所得稅的累進性特點;合伙企業比照個體工商戶的征稅辦法與合伙企業的發展現狀遠不適應,合伙企業的“穿透稅制”尚未真正建立,從而影響我國中小投資者的積極性以及資本市場的運行效率等。為此,我國未來個人所得稅改革應在上述幾個方面有所突破。

盡快實施消費稅部分稅目征收環節后移和收入劃分改革

從收入規模上看,消費稅是我國第三大稅種,2019年國內消費稅收入為1.25萬億元,占全部稅收收入的比重為8%,收入能力較強。十八屆三中全會明確提出“調整消費稅征收范圍、環節、稅率”的改革要求。為此,應盡快實施消費稅制度和收入劃分改革,充分發揮其籌集財政收入(尤其是地方財政收入的能力)的能力。

從消費稅的稅目來看,多數稅目具有“受益性”和“負外部性”特點,典型如煙酒。煙酒消費量大的地區,由煙酒消費導致的衛生支出相對較高,汽車和成品油消費量大的地區,其交通治理成本則會更高,而將煙酒、汽車以及成品油消費收入下劃地方政府,可充分體現地方財政收入的“受益性”原則,提高地方財政收支的“匹配度”。

從消費稅收入結構來看,卷煙消費稅收入占比在50%以上,再加上成品油和汽車消費稅,三稅目消費稅收入占比可達80%以上,同時我國卷煙消費稅負擔遠低于其他國家,仍有很大提高空間,所以未來消費稅后移征收環節和收入劃分改革的重點在卷煙、成品油和汽車三個稅目上。

目前,卷煙消費稅收入下劃地方的改革存有較大爭議,認為卷煙消費稅收入下劃地方不利于“控煙”,無法實現“寓禁于征”的目標。實際上,將批發環節而非生產環節卷煙消費稅收入下劃給地方“控煙”影響較小,因為各地區批發環節卷煙消費稅收入多寡僅取決于本地區煙民數量和卷煙價格,地方政府沒有能力對千千萬萬煙民的消費行為進行干預,反倒是因收入歸屬地方調動了地方加強征管的積極性,實現應收盡收,在一定程度上有利于“控煙”。

(作者系中國財政科學研究院公共收入研究中心副主任、研究員)

編輯:張瑜

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